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            關于檢查《中華人民共和國老年人權益保障法》《江蘇省養老服務條例》實施情況的報告
            發布日期:  2019-10-29
             

            ——20191028日在市五屆人大常委會第19次會議上

            市人大常委會“一法一例”執法檢查組副組長市人大常委會副秘書長 朱耀

             

            各位主任、秘書長、各位委員:

            根據2019年工作要點,市人大常委會于今年9月啟動了《中華人民共和國老年人權益保障法》和《江蘇省養老服務條例》(以下簡稱一法一例)執法檢查活動。執法檢查組先后赴泗陽、泗洪、宿豫、宿城實地察看了社會福利院、民辦養老機構、鄉鎮敬老院等11家老年服務保障場所,并聽取了市政府及相關部門貫徹實施一法一例情況匯報。同時,組織9個職能部門的分管領導和業務處室同志參加了法律知識考試。本次執法檢查有四個鮮明特點:一是堅持法治思維。以為中心,采取檢查前學法、檢查中普法、檢查后考法等形式,逐條對照法律條文和法定責任,列出7大類15個檢查重點,著重檢查法律法規的實施情況。二是堅持問題導向。一方面,選取市縣鄉三級養老服務機構,進行縱向比較;另一方面,通過與鄰近的淮安和同時建市的泰州進行橫向對比,找準問題短板。三是堅持代表參與。邀請相關領域的市人大代表全程參與執法檢查,主動征求代表意見建議,充分發揮代表主體作用。四是堅持改進作風。把執法檢查過程當做開展不忘初心、牢記使命主題教育活動的生動實踐,采取四不兩直方式,力求客觀全面?,F將執法檢查的情況報告如下:

            一、基本情況和做法

            我市從1999年起進入老齡化社會。截至2018年底,全市60周歲及以上老年人口達97萬,占戶籍人口的16.41%。面對人口老齡化的挑戰和日益增長的多樣化養老需求,近年來,市政府及各有關部門高度重視,認真貫徹實施一法一例,推動養老服務事業取得了新的發展。截至目前,全市建成各類養老服務機構185家、居家養老服務中心(站)1028個、街道老年人日間照料中心13個、虛擬養老院5個、老年人助餐點249個,社會養老床位總數3.28萬張,其中護理型床位1.02萬張。

            (一)政策體系逐步健全。出臺《關于加快發展養老服務業完善養老服務體系的實施意見》,之后又分別就農村養老服務體系建設、醫養融合發展、民營養老機構提質達標、居家和社區養老服務改革、養老服務業發展計劃等方面出臺一系列含金量較高的文件,強化細化養老服務業發展保障措施,形成相互銜接、互為支撐的養老服務政策體系。各縣(區)也結合實際,在居家養老示范、鄉鎮敬老院運營機制、養老機構公辦民營等領域創新設計一批操作性強的政策措施,有效指引本地區養老服務業發展。

            (二)改革創新成效明顯。緊扣社會需求,堅持改革創新,初步探索出一批符合宿遷實際、在省內外可復制可推廣的居家和社區養老服務新模式。運用互聯網+”思維打造沒有圍墻的養老院創新做法被國務院辦公廳專報采用,國務院領導做重要批示;失能特困老人集中供養、“1+1+1”關愛照料、一老一小照料服務的三位一體巡防關愛模式在全省廣泛推廣;探索留守婦女關愛留守老人模式,實施公益創投關愛項目75個。建立社區養老用房長效供給機制、創新社區老年教育體系等多項創新成果被多家媒體宣傳報道。

            (三)市場活力有效激發。認真貫徹落實放管服改革,取消養老機構設立許可,通過公建民營、委托運營等方式,引進社會力量參與鄉鎮養老服務中心運營管理,在保障供養五保對象基礎上,面向社會老人開展養老服務。全市108家鄉鎮養老服務中心,有60家完成改革,其中20家引入市場主體社會化運營,有68家開展居家延伸服務,平均床位使用率從37.8%提高到43%,特別是洋河鎮成效明顯,床位使用率由30%提至80%。探索公建民營改革,利用市社會福利中心資產,引進社會主體,成立虹楓老年康復護理院,實施市場化運作;引進專業養老服務企業開展養老服務,推動品牌化、連鎖化運營。

            (四)服務質效穩步提升。逐年提高特困人員的供養標準,年支出供養經費約1.4億元,惠及1.9萬特困老人,全面實施尊老金制度,年內發放資金8500萬元,惠及13萬老人;針對老年人醫療衛生高需求的特征,鼓勵支持醫療機構建設老年人護理院或運營養老機構,目前全市有4家醫院利用閑置資源建設運營老年護理院,有9家鄉鎮養老中心交由醫療機構直接運營管理;強化養老服務安全監管,在省內率先引入第三方專業機構參與養老機構安全監管,并對養老機構房屋、消防、餐飲、環境等安全隱患進行專項整治;加強養老服務人才培訓機構建設,開展專業培訓,不斷提升服務能力和水平。

            二、法律實施中存在的主要問題

            我市養老服務業發展雖然取得了一定成效,但與法律法規的要求相比、與持續大幅增長的養老需求相比,還存在一定差距和薄弱環節。

            (一)養老服務供需矛盾突出。我市老年人口呈持續遞增狀態,從2014年底的82.7萬增至2018年底的97萬,老年人口占總人口的比重也不斷攀升。相對于快速發展的老齡化勢頭和日益旺盛的養老需求,我市養老服務供給不足,社會養老床位等重要指標提升較慢,供需增速差異較大(參見圖1)。特別是隨著大量年輕人長期異地務工或外地定居,農村空巢獨居老人越來越多,農村養老服務的供給短板突出。據統計,全市80%以上的鄉鎮除養老服務中心外,沒有其他類型養老服務機構,面向社會老人提供養老服務能力不足。部分鄉鎮對養老服務中心體制機制改革重視不夠、積極性不高,實現社會化運營的鄉鎮養老服務中心偏少,床位使用率與省定目標還有較大差距。已建成的農村居家養老服務站普遍面積較小、設備簡陋,正常運營的很少。而我市農村老年人占老年人口總數的77.5%,意味著還有相當多的老年人難以獲得基礎的社會養老服務。

            1 我市老年人口增速與社會養老床位增速對比圖


            (二)養老服務保障尚不到位。制度保障欠缺。省條例第四十五條規定:鼓勵、支持發展面向養老服務的各類保險,推動建立長期護理保險制度,為因疾病或者傷殘需要長期護理的失能老年人提供基本護理保障。就全省來看,目前蘇南蘇中已基本建立長期護理保險制度;蘇北五市中,徐州已建立,而我市尚未實施。此外,政府購買養老服務補貼辦法也尚未出臺。扶持標準較低。橫向對比淮安和泰州,我市城市三無老人供養標準、農村五保集中供養標準、農村五保分散供養標準均低于兩市,只有兩市的75%左右(參見圖2)。資金投入不足。根據要求,福彩公益金地方留成部分用于養老服務占比不低于50%,目前除市本級和宿豫區外,其他縣區均未達標。在2019年市級養老專項資金安排方面,我市安排1000萬元,比去年雖增加23%,但總量仍不足淮安(2400萬)、泰州(2800萬)的一半??h區財政投入養老服務也明顯不足,無法保障養老服務體系建設需求。收費價格不合理。我市2018年居民人均可支配收入為2.29萬元,當前企業職工退休人員人均養老金僅為2310/·月,但部分養老服務機構基礎定價已超2000/·月,與老年人的支付能力不相匹配。此外,當前對于失能半失能老年人的能級由養老機構自行評定,缺少第三方機構的權威評定,護理收費標準不科學,有的雖按不同能級收費,但提供的服務卻是一樣的,沒有區分對待。

            2 有關老年人供養標準對比圖


            (三)居家養老服務能力較弱。在服務用房上,省條例第二十一條規定:新建住宅區按照每百戶二十平方米以上的標準配套建設社區養老服務用房;已經建成的住宅區由所在的縣(市、區)人民政府按照每百戶十五平方米以上的標準通過購置、置換或者租賃等方式調劑解決。但目前全市多數社區未按照標準解決社區養老服務用房,居家和社區養老服務用房嚴重不足。在服務內容上,已建成的居家和社區養老服務站基本上以娛樂、助潔等簡單服務為主,最基礎的生活照料類服務都不完善,醫療保健和精神慰藉類服務多處于空白狀態,難以滿足居家老人多元化、高質量的服務需求。在服務范圍上,現階段,我市居家和社區養老服務面還比較窄,主要對象為特困供養、重點優撫以及低保戶、生活貧困戶、失獨家庭等政府購買服務保障的老人,其他社會老人接受上門服務的偏少。

            3 我市醫養結合型護理院數量占比示意圖


            (四)醫養融合發展進程緩慢。據統計,全市經衛健部門認證取得醫保定點資格的醫養結合型護理院僅有13家,占全市養老服務機構總數的7%,占全省醫養結合型護理院的5.65%,低于全省平均水平2.6個百分點(參見圖3);護理型床位不足全省護理型床位總數的2%,占機構養老床位的比例低于全省平均水平5.8個百分點;現擁有醫療康復護理服務功能的護理型床位4229張,僅占我市機構床位總數18.8%;全市90%以上鄉鎮養老服務中心僅能為老人提供基本照料看護,不具備醫療護理條件和護理能力,已建成的居家養老服務站多數不能提供健康醫療和康復護理等服務。此外,全市基層家庭醫生簽約率僅為20.7%,且服務能力和水平偏低。

            (五)養老服務人才嚴重匱乏。老年人權益保障法第四十七條和省條例第五章均明確了養老服務人才培養和激勵制度。但從執法檢查的情況來看,養老服務人才短缺已成為我市養老服務發展的重要掣肘。缺乏專門的養老服務管理人員。全市大多數鄉鎮僅配有1-2名民政助理或民政會計負責民政工作,他們的主要精力放在救災、救濟、救助上,沒有多余的精力去考慮農村養老工作。大部分未改制的鄉鎮養老服務中心管理人員多由退休下來的村書記擔任,他們年紀大、接受能力弱、工作效率低、管理能力差,導致部分鄉鎮養老服務中心安全管理制度抽屜化、食品安全制度隨意化、24小時值班制度形同虛設,給養老機構日常運營帶來較大安全隱患。缺乏專業的養老服務技術人員。由于工資低、勞動強度大、服務對象特殊、社會職業認同感低等原因,崗位吸引力不足,全市達到任職年限要求獲得護理員崗位補貼的僅有1人。目前從業的養老護理員多數年齡偏大,文化程度偏低,穩定性較差,多是二度就業的“5060”人員及農村務工人員,缺乏醫療保健和老年服務的專業技能,服務能力和質量難以保證。

            三、意見和建議

            依法保障老年人合法權益,大力發展老齡事業和養老產業,是堅持以人民為中心發展思想、保障和改善民生的重要體現。針對執法檢查發現的問題,市政府及相關部門要進一步加強一法一例的宣傳和貫徹實施,切實維護好廣大老年人的合法權益。

            (一)著力繁榮養老市場,在有效供給增量上下功夫。一是擴大增量。深化養老服務業放管服改革,進一步降低準入門檻,推動落實土地供應、財政補貼、金融支持、稅費優惠等扶持政策,全力營造公平競爭環境,積極引導社會資本進入養老服務業,充分激發各類市場主體活力。二是盤活存量。大力推動公辦養老機構市場化改革,進一步深化鄉鎮養老服務中心運營體制機制改革,盤活用好現有養老服務資源,在確保國有資產不流失、養老用途不改變、服務效率有提升的基礎上,引入專業化社會組織參與公辦養老機構的運營管理,提高床位使用率。三是管好總量。創新養老機構綜合監管制度,推動建立與取消養老機構設立許可相適應的綜合監管體系,實施養老服務評估及養老機構等級劃分評定標準,建立健全養老服務行業信用體系,通過開展第三方評估等措施,加強對各類養老服務機構收費、建筑、消防、食品、衛生、醫療等方面的監管,推進養老服務業健康發展。

            (二)著力提升服務水平,在居家養老增效上下功夫。以實施國家級和省級居家和社區養老服務改革試點為契機,推動機構+居家+社區養老服務體系建設,增強服務能力和服務水平。一是強化居家基礎養老功能。加強對家庭養老的政策支持,推進適宜養老住區試點示范建設。創新互助養老機制,推廣鄰里互助式居家養老服務,加大對困難和空巢老人的關愛,鼓勵支持農村小型互助式養老設施建設,加快發展更適合農民、更符合農村實際的養老服務。二是提升社區養老服務質量。開展專項整治,重點治理住宅小區養老服務用房四同步一移交制度未落實、社區養老服務設施未達標或未有效利用等問題。積極引導餐飲、洗浴等市場經營主體參與居家和社區養老服務,大力推行六助(助餐、助潔、助急、助浴、助行、助醫)服務。三是加強專業機構養老服務供給。培育和引進專業化、品牌化的居家和社區養老服務機構或組織連鎖經營社區居家養老服務中心,促進社區居家養老服務中心實體化、社會化、專業化。加大居家和社區養老服務供給,推進公辦養老機構開展延伸服務。

            (三)著力推動產業發展,在醫養結合增速上下功夫。強化民生經濟理念,結合我市將健康養老產業列入全市現代服務業高質量發展十大重點領域的發展契機,深入推進醫養融合加速發展。要充分發揮考核指揮棒的作用,將經過認證、取得醫保定點資格的醫養結合型護理院數量納入年度考核指標,加強對有關部門的考核力度,引導部門強化協作聯動、優化審批流程,變等著批上門幫。進一步落實醫養融合扶持政策,支持民營醫院利用閑置床位開辦養老康復護理院,鼓勵醫療機構與養老機構合辦養護院,推動有條件的養老機構增設醫療服務設施,倡導無醫療條件的養老機構采取簽約、托管、對口支援、合作共建等模式與醫療機構簽訂合作協議。加快推進護理型床位建設,爭取在年內出臺長期護理保險制度文件,整合城鄉醫療保險資源,建立穩健的基金籌集制度,著力解決當前 醫不能養、養無所醫的困境。合理布局、科學規劃,充分利用我市生態環境資源優勢,培育品牌輻射示范效應大的創新型健康養老服務企業,爭創省級健康養老服務業集聚區。運用互聯網+”思維,推進智慧養老平臺建設,為老年人提供遠程健康服務,探索醫養康一體化發展的養老服務新模式。

            (四)著力強化要素保障,在持續發展增能上下功夫。養老服務體系建設不可能一蹴而就,要立足前瞻性和戰略性,進一步增強發展動能和發展后勁。一是加大資金投入力度。有效發揮財政資金投入的引導和撬動作用,加大投入力度,確保養老像教育、衛生事業一樣,在各級財政預算中占有一定比例。嚴格落實《中央集中彩票公益金支持社會福利事業資金使用管理辦法》要求,福彩公益金地方留成部分用于養老服務占比不得低于50%。多渠道擴寬養老服務機構建設與運營資金來源渠道,有效結合全市精準脫貧工作,將扶貧資金向困難老人傾斜,加大集中供養力度,做好兜底保障。二是加強專業人才儲備。健全養老服務人才培養使用機制,嚴格落實養老服務從業人員入職補貼和護理員崗位補貼制度,不斷提高養老從業人員工資待遇。全面推行養老護理員持證上崗制度,大力實施養老護理人員免費培訓,逐步形成結構合理、技術達標、相對穩定的人才隊伍。三是完善養老政策配套。全面梳理和整合我市現有養老服務相關政策,對照短板不足,出臺有針對性和實效性的扶持政策,構建符合實際、立足長遠的養老服務政策體系。

            (五)著力營造社會氛圍,在養老服務增溫上下功夫。加強對縣(區)政府推進養老服務業發展的考核和激勵,建立健全專項考核工作機制。結合我市全國文明城市建設工作,汲取有效經驗做法,全面營造全社會敬老、愛老、尊老、助老的濃厚氛圍。進一步強化子女履行贍養老人責任,設立孝親敬老紅榜,宣揚先進事跡。加快建立養老服務誠信體系,將欺老虐老行為、安全責任事故、違法違規開展金融活動等嚴重失信行為納入個人和組織誠信檔案。組織壯大各種類型的養老服務志愿者團隊,鼓勵動員醫護人員、文藝人員、心理咨詢人員及其他有愛心的社會人士積極參與,促進養老志愿服務專業化、常態化。提高全社會對養老服務人員的認可和尊重,提升職業地位,推動各類養老機構為老年人提供多樣化、多層次、個性化的精神關愛服務,切實提高老年人晚年生活的滿意度和幸福感。

            以上報告,請予審議。

                 
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